Nature des avis et des lignes directrices de la CPPAP
1. La nature de la CPPAP
Bref historique
Créée par le décret du 25 mars 1950, modifié par le décret du 2 août 1960, la commission portait alors le nom de « Commission des Papiers de Presse », et prenait la suite d’une commission instituée par le décret du 23 juillet 1931. A l’époque, elle n’avait compétence que pour les publications périodiques. Une loi du 26 décembre 1957 institua une Commission Paritaire des Agences de Presse, ayant les mêmes attributions que la Commission Paritaire des Publications. Par un décret du 15 décembre 1958, les deux commissions fusionnèrent.
La CPPAP est actuellement régie par le décret du 20 novembre 1997 modifié, abrogeant ceux de 1950, 1960 et 1982 (voir le décret n° 97-1065 du 20 novembre 1997).
La Commission Paritaire est une instance administrative qui rend des avis faisant grief et susceptibles de recours devant le Conseil d’Etat
La CPPAP a été longtemps qualifiée d’organisme que les autorités fiscales et postales compétentes étaient tenues de consulter sans être liées par ses avis (Avis du Conseil d’Etat du 16 avril 1970). Par ailleurs, les avis défavorables de la CPPAP ne faisaient par ailleurs pas grief (Conseil d’Etat « Editions Lancio » et « Editions Comodial », 28 juin 1972).
Un revirement de jurisprudence intervient avec la décision « M. Lallement » du 18 mai 1979, par laquelle le Conseil d’Etat considère que : « le refus par la Commission Paritaire de délivrer un certificat d’inscription interdit à l’autorité administrative compétente d’accorder les dégrèvements fiscaux prévus en faveur de la presse ; que dans ces conditions, le refus attaqué constitue une décision faisant grief que M. Lallement est recevable à déférer au juge de l’excès de pouvoir ».
Cependant, si la CPPAP a émis un avis favorable, l’autorité administrative refusant le bénéfice du régime de la presse n’est pas entachée d’illégalité (Cour Administrative d’Appel de Nantes, Société Touraine Editions Loisirs, 2 mars 1995). Ainsi, un avis favorable de la CPPAP ne lie pas l’administration compétente pour accorder les allégements en faveur de la presse (Conseil d’Etat « Société Touraine Editions Loisirs », 19 juin 1996).
La Commission paritaire se conforme aux décisions du Conseil d’Etat qu’elle intègre dans ses travaux ultérieurs.
Cette jurisprudence vaut pour les décisions relatives aux agences de presse.
2. La Commission paritaire est en droit de se doter de « lignes directrices » ou « directives »
Les textes réglementaires dont la CPPAP est chargée de veiller au respect de la part des publications et des agences de presse sont des articles du code des Postes et télécommunications ainsi que des textes de nature fiscale. Les textes ne peuvent à eux seuls fonder certains refus sans des précisions et un mode opératoire dont la CPPAP s’est doté pour mettre en œuvre plusieurs articles des textes.
Ainsi, au fil du temps, la CPPAP s’est dotée de « lignes directrices », élaborées à l’issue de groupes de travail spécialement constitués à cet effet. Elles servent à appliquer fonctionnellement certains articles du code précité, et sont également des réponses à des problématiques que le texte ne peut avoir prévu, tout en se rattachant toujours à un article ou à l’esprit d’un article. Elles constituent des interprétations des textes le plus souvent favorables à une admission sous conditions de publications ou d’agences de presse qui auraient essuyé un refus en application des textes, en tenant compte des spécificités de certains types de presse et d’agences de presse.
La légitimité de la ligne directrice (encore appelée « Directive ») a été reconnue dans la décision « Union des Aveugles du Sud-Ouest », du 10 novembre 1999, en application de la jurisprudence Crédit Foncier de France du 11 décembre 1970 et de la théorie des directives.
